Roma, 15 giugno 2010
Autorità, Signore, Signori
Ricorre quest’anno il ventennale dell’istituzione dell’Autorità.
Non è però il tempo per le celebrazioni.
La perdurante situazione di crisi mette a dura prova i sistemi
economici del Vecchio Continente e pone sotto tensione gli assetti
istituzionali comunitari.
La dimensione delle forze in gioco supera la capacità di intervento
dei singoli Stati e l’assenza di coordinamento lascia spazio agli arbitraggi
speculativi.
L’idea di Europa che ha ispirato le scelte salienti dell’Italia
repubblicana si sta appannando sotto la spinta di malcelate istanze
nazionalistiche. L’Unione, del resto, ha rallentato il passo propositivo.
Proprio per questo il salto di qualità nel processo di integrazione
non è più rinviabile.
Gli eventi di queste ultime settimane ci hanno dimostrato che
il superamento delle visioni ristrette - cui il Governo italiano sta
fattivamente contribuendo - è l’unica opzione per contrastare gli effetti
negativi della globalizzazione.
Sia pure in una cornice di impegno europeo, spettano peraltro
ai singoli Stati le mosse necessarie per consentire ai vigenti sistemi
di sopravvivere nell’economia del XXI secolo e per assicurare ai cittadini
un tenore di vita accettabile.
Sotto questo profilo la valutazione degli assetti di scambio nel
nostro Paese perviene a esiti ancora insoddisfacenti.
La cultura dell’efficienza, del merito e della responsabilità
non riesce ad affermarsi negli indirizzi legislativi, nelle prassi
amministrative, negli atteggiamenti della politica, delle parti sociali
e delle categorie produttive.
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All’approvazione della legge istitutiva dell’Antitrust non è
seguito un percorso coerente e organico di ristrutturazione e di apertura
effettiva dei mercati.
Durante la congiuntura internazionale positiva degli anni
Novanta abbiamo perso occasioni storiche per la creazione delle
condizioni di contesto necessarie allo sviluppo.
Il processo di liberalizzazione è stato altalenante e contraddittorio:
in alcuni settori si sono ottenuti risultati significativi; in altri si sono
incontrati gravi ostacoli. Nel complesso l’opinione pubblica non sempre
ha avuto modo di percepire i benefici delle riforme.
Il mercato non ha tardato a presentare il conto.
L’Italia patisce, quanto meno dal 2000, tassi di crescita del PIL
inferiori a quelli della media dei Paesi OCSE e UE. La produttività pro
capite diminuisce costantemente. La quota delle nostre esportazioni
si riduce comparativamente. Gli investitori esteri non considerano
attrattivo il Paese.
Parlamento e Governo ben sanno che occorre alleggerire il peso
della burocrazia, sveltire i processi civili, investire in formazione,
ricerca e sviluppo, incrementare il patrimonio infrastrutturale.
Noi abbiamo il dovere di segnalare che non possiamo più pagare
il prezzo di politiche anticompetitive.
I costi degli input produttivi sono più alti della media europea:
28% in più per l’energia elettrica, 6% in più per i fidi, 100% per la
responsabilità civile automobilistica. L’adeguamento dei costi a quelli
dei nostri vicini darà respiro alla grande industria e ai distretti; consentirà
prezzi più bassi; renderà probabile l’aumento dei consumi delle famiglie.
Perché ciò accada è necessario iniettare nel sistema dosi massicce
di concorrenza.
Lo stato della concorrenza nei singoli mercati
L’espansione della concorrenza nel settore dell’energia, con il
conseguente contenimento durevole dei costi, richiede il potenziamento
delle strutture di interconnessione della rete. Nonostante sia avanzato
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il grado di liberalizzazione dei mercati elettrici, vi sono zone del Paese
sostanzialmente isolate nelle quali si formano artificiose posizioni
dominanti che alterano le condizioni dell’offerta.
Occorre aumentare la capacità di stoccaggio del gas, che per
il nostro sistema energetico è condizionante, e favorire l’attivazione
di nuovi rigassificatori affinché la materia prima abbia accesso alla rete
nazionale senza l’intermediazione dell’operatore incumbent. Il recente
schema di decreto legislativo sugli stoccaggi si muove verso questo
obiettivo, a condizione che si adottino cautele per limitare l’azione
dell’impresa dominante nella gestione delle nuove quantità.
Nel settore delle comunicazioni va recuperato il ritardo nello
sviluppo della rete di nuova generazione per la banda larga.
La dimensione degli investimenti richiede l’intervento di più
soggetti privati e di società pubbliche che ritengano profittevole la spesa.
Per tale ragione l’Autorità non è pregiudizialmente contraria a ipotesi
di cooperazione tra imprese rivali, purché siano garantite l’assenza di
pratiche nocive per la concorrenza e la neutralità nella gestione della rete.
Le regole di governance dovranno a tal fine essere valutate dall’Antitrust.
I servizi pubblici locali rimangono saldamente in mano alle imprese
ex municipalizzate e i meccanismi della competizione per il mercato
stentano ad affermarsi. L’ente locale imprenditore resta ancora
imprigionato in un palese conflitto tra più obbligazioni: gestire il servizio
in modo efficiente; valorizzare finanziariamente la partecipazione;
utilizzare l’azienda per ridurre le tensioni sociali, lenendo disoccupazione.
La sottrazione di un amplissimo spazio al mercato ha impedito alle nostre
industrie di settore la crescita e l’affermazione nell’arena europea, così
come, invece, è accaduto per imprese di altre Nazioni che oggi si
affacciano sulle piazze italiane in posizione di potere commerciale.
La recente riforma ha due punti di forza: impone l’obbligo
generalizzato della gara e definisce direttamente a livello legislativo
una precisa cronologia. Il punto di debolezza si nasconde dietro l’angolo
ed è la facilità con cui possono insinuarsi proroghe.
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Del resto troppa ideologia offusca il dibattito.
Occorre osservare che in molti settori, compreso quello idrico,
riserve di monopolio e privilegi operativi sono garantiti a società
sia pubbliche sia private da norme nazionali e regionali che, in nome
dell’interesse generale, restringono la concorrenza anche quando
più efficienti soluzioni di mercato sarebbero agevolmente praticabili.
Nel settore del credito il percorso di ammodernamento, iniziato
negli anni Novanta con il passaggio da una gestione integralmente
pubblicistica al sistema delle fondazioni, ha prodotto importanti risultati.
Le banche italiane si sono dimostrate più solide di quelle di
altri Paesi. Tuttavia, all’indubbia qualità si associa una perdurante
debolezza degli stimoli competitivi.
Dal lato dell’offerta l’intensità degli intrecci azionari e personali
tra imprese concorrenti costituisce una peculiarità nazionale che frena
le spinte concorrenziali, riduce la contendibilità del controllo e attenua
il rapporto tra capitale di rischio investito e responsabilità. Nel settore
finanziario sono ancora troppo frequenti le ipotesi di controllo di fatto,
dissimulato da partecipazioni di minoranza. E ciò consente gestioni
imprenditoriali per le quali risulta indebolita la disciplina del mercato.
La domanda, d’altro lato, è caratterizzata da scarsa mobilità
della clientela e da intollerabili squilibri, accentuati dall’asimmetria
informativa, nei rapporti contrattuali con i consumatori e con le
piccole imprese.
I nostri ripetuti appelli a una legislazione di principi sulla
governance bancaria sono rimasti inascoltati.
I premi relativi alle assicurazioni per la responsabilità civile
automobilistica, nonostante le recenti riforme, continuano a salire
secondo dinamiche non chiare. La rilevante incidenza della spesa per
questo servizio sui costi di famiglie e imprese, di recente confermata
dall’ISVAP, ha indotto l’Autorità ad aprire un’indagine conoscitiva.
Ci aspettiamo dagli operatori la massima collaborazione.
Ancora chiuso agli stimoli competitivi è il settore del trasporto
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ferroviario dei passeggeri. Nel trasporto pubblico regionale recenti
interventi normativi hanno di fatto rinviato sine die l’avvio delle gare
e favorito l’incumbent negli affidamenti diretti.
D’altra parte il servizio pubblico non è chiaramente definito
nel perimetro e nelle modalità di finanziamento.
Per questi motivi e per rispondere a una procedura di infrazione
comunitaria è necessario istituire un sistema di regolazione tecnicamente
adeguato e indipendente, senza il quale i vantaggi della liberalizzazione
stenteranno ad affermarsi.
In campo autostradale concessioni a scadenza lontana, associate
alla debolezza strutturale della vigilanza, pregiudicano l’affermazione
della concorrenza.
Sorte analoga sta subendo il comparto delle gestioni aeroportuali,
anch’esse monopoli naturali. Sarebbe stata buona regola individuare
il soggetto gestore attraverso procedure selettive per periodi adeguati
al livello degli investimenti, non più lunghi.
Nel settore postale la liberalizzazione è stata ritardata ma il diritto
comunitario impone, a partire dalla fine di quest’anno, l’eliminazione
della riserva come strumento di finanziamento del servizio universale.
Occorre pertanto definire la cornice normativa all’interno della
quale potrebbero svilupparsi innovative esperienze imprenditoriali.
In primo luogo bisogna stabilire le regole di accesso alla rete e le nuove
modalità di garanzia del servizio universale, da basare essenzialmente
sulla concorrenza per il mercato.
L’Autorità sta conducendo un’indagine conoscitiva sul settore
della televisione. Si tratta di aggiornare i dati emersi nel 2004 alla luce
degli attuali assetti dell’offerta, delle nuove modalità trasmissive e
della crescente competizione con telefonia mobile e internet. Per la fine
dell’anno saremo in grado di comunicare i primi risultati.
Nei servizi privati ancora molti ostacoli di origine regolatoria
limitano ingiustificatamente lo sviluppo del mercato.
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Si consideri che in futuro proprio le attività che continuamente
nascono in questo settore potranno offrire crescenti occasioni di lavoro.
Il recente decreto attuativo della direttiva comunitaria sui
servizi nel mercato interno rappresenta un miglioramento dello
status quo ma appare nel complesso timido, espressione in fondo
di una cultura burocratica sospettosa nei confronti dell’iniziativa
economica privata.
Le prestazioni professionali rappresentano una parte importante
dei servizi forniti a consumatori e imprese e, in termini di costi,
una voce particolarmente incisiva, da non aggravare con riforme
anacronistiche.
Nuovi assetti regolatori sarebbero necessari per la sanità, oggetto
di una nostra indagine conoscitiva.
È complessa l’introduzione di meccanismi finalizzati alla
corrispondenza tra i valori sociali e umani che i sistemi sanitari si
propongono di tutelare, le condizioni di efficienza nell’uso delle risorse
economiche impiegate e la libertà di iniziativa economica dei privati.
Il modello di intervento pubblico è incentrato sull’attribuzione
delle responsabilità a livello regionale, sia per l’erogazione materiale
dei servizi sia per la gestione delle risorse. In questo senso
l’articolazione della sanità pubblica è già federalista.
In un sistema basato su pagamenti per le singole prestazioni
fornite è essenziale, dal nostro punto di vista, che anche le aziende
ospedaliere pubbliche adottino integralmente e senza gli adattamenti
oggi consentiti il modello di bilancio imposto dal codice civile ai privati.
È una condizione imprescindibile, anche se non l’unica, affinché
possa svilupparsi competizione tra i grandi ospedali e i centri privati di
eccellenza che erogano prestazioni sanitarie.
Altra questione concerne la qualità della spesa.
Le nostre istruttorie hanno dimostrato l’esistenza di contesti
collusivi, causa di oneri impropri a carico della collettività.
La sanità non può essere considerata l’albero della cuccagna.
È opportuna la generalizzazione degli acquisti centralizzati
per uniformare e razionalizzare la spesa in prodotti sanitari.
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D’altra parte i ritardi delle amministrazioni nei pagamenti minacciano
il buon funzionamento delle società fornitrici e rischiano di riflettersi
in negativo sulla tutela della salute.
La regolazione
Il percorso di interventi che si è tratteggiato dovrebbe avere
una sede istituzionale propria per essere intrapreso, sostenuto nel tempo
e condotto coerentemente a termine.
Il legislatore del 2009 ha individuato lo strumento della legge
annuale di concorrenza come atto a iniziativa vincolata: il Governo,
anche sulla scorta delle segnalazioni delle autorità di vigilanza,
dovrà proporre le norme necessarie a promuovere lo sviluppo della
concorrenza e a garantire la tutela dei consumatori.
Il nesso tra l’efficienza dei mercati, la capacità produttiva del
sistema e gli equilibri di finanza pubblica suggerisce che la legge
annuale abbia tempi certi di approvazione come accade per la manovra
di bilancio e finanziaria cui è funzionalmente collegata.
Fin dal febbraio scorso una nostra segnalazione ha elencato gli
interventi necessari indicando come prioritari quelli nei settori delle
poste, dei trasporti, dell’energia e della finanza. Il termine di legge
previsto per l’approvazione del progetto in Consiglio dei Ministri
è scaduto ma il disegno governativo non è stato ancora presentato.
Negli ultimi mesi abbiamo denunciato che la primavera delle
liberalizzazioni si era prematuramente interrotta e il percorso riformatore
procedeva con eccessiva lentezza.
La crisi aveva generato l’errata idea che la concorrenza non fosse
in grado di fornire le certezze di cui i cittadini hanno bisogno nelle
difficoltà e l’infondato sospetto che di queste ultime fosse responsabile
proprio il mercato.
Accogliamo con favore le recenti dichiarazioni del Governo sulla
volontà di aprire una nuova stagione di liberalizzazioni.
Ben vengano le riforme costituzionali utili al fine. Condividiamo
la necessità di anticiparne gli effetti con legge ordinaria, che garantisca
a chiunque il diritto di intraprendere senza oneri burocratici.
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C’è anche l’urgenza di consentire alle nuove imprese e a quelle già
esistenti di crescere e produrre ricchezza. Va quindi riformato il contesto
di mercato oggi ostile al pieno esercizio dell’iniziativa economica. Lo
strumento c’è, le idee non mancano, occorre tradurle senza ulteriore
indugio in norme e fatti concreti.
La tutela della concorrenza
Dall’inizio del 2009 l’Autorità ha concluso 12 procedimenti
istruttori per intese illecite. In 6 casi ha accertato l’esistenza di infrazioni,
irrogando sanzioni per quasi 50 milioni di euro; in altri 5 ha accettato
gli impegni presentati dalle parti; in un caso, infine, l’istruttoria ha dato
esito favorevole alle imprese inquisite.
Per quanto riguarda gli abusi di posizione dominante un solo
procedimento si è concluso con sanzione mentre 5 sono terminati
con l’accettazione di impegni delle imprese sotto indagine.
L’azione dell’Antitrust si è concentrata su mercati ritenuti ancora
particolarmente critici, in primo luogo quello energetico. In questo
ambito si è condotta a termine l’istruttoria su un cartello scoperto
grazie al programma di clemenza. Uno dei partecipanti all’intesa
ha potuto godere dell’immunità da qualsiasi sanzione, avendo portato
a conoscenza degli uffici l’esistenza dell’accordo segreto tra i maggiori
operatori nella vendita di gas di petrolio liquefatto per la variazione
in comune dei prezzi. Un comportamento illecito che senza la
collaborazione dell’informatore non sarebbe stato scoperto.
Numerosi sono stati gli interventi volti a ridurre i costi interbancari
che gli istituti sostengono per i reciproci servizi. In questo filone
rientrano le istruttorie sulle commissioni per l’incasso degli assegni,
per i pagamenti RID e per i prelievi Bancomat. Il dialogo con
i rappresentanti del mondo bancario sta dando importanti risultati.
Ci aspettiamo che le banche trasferiscano le riduzioni di costo
concordate sui prezzi dei servizi finali.
Più problematica la situazione nel settore delle carte di credito,
perché non stiamo trovando altrettanta disponibilità.
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Le altre istruttorie hanno riguardato i trasporti ferroviari e marittimi,
i servizi professionali, le poste e il bancoposta, le gare per forniture alle
pubbliche amministrazioni.
Nel settore editoriale e della società dell’informazione va ricordata
l’istruttoria nei confronti di Google. Per la prima volta un’Autorità
antitrust ha aperto una procedura nei confronti del nuovo gigante
dell’economia mondiale, con effetti che saranno di livello globale.
Se la consultazione pubblica non smentirà la bontà degli impegni
assunti da Google, si consentirà agli editori di selezionare le notizie
che il motore di ricerca potrà proporre nel suo portale e si garantirà
la trasparenza nelle condizioni praticate per la raccolta pubblicitaria.
La tutela del consumatore
I procedimenti di tutela dei consumatori conclusi nel periodo
di riferimento sono stati 355, di cui 315 con accertamento di violazioni.
Le sanzioni sono superiori a 40 milioni di euro. Si sono conclusi
a seguito di moral suasion altri 92 procedimenti.
Il gran numero delle denunce pervenute è indicativo del fatto
che i consumatori sono più consapevoli dei loro diritti e dello scudo
offerto dall’Autorità, ormai punto di riferimento consolidato per le
persone che si sentono colpite da vessazioni commerciali. Secondo
i criteri del Dipartimento della Funzione Pubblica, l’indice di gradimento
per l’attività del nostro contact center ha superato il 90%.
I mercati di maggiore intervento sono le comunicazioni e i servizi
creditizi e finanziari.
Episodi come quello delle commissioni di massimo scoperto,
abolite per legge ma sostituite dalle banche con oneri, certamente legali,
ma più gravosi, non contribuiscono al recupero della fiducia dei
risparmiatori. Anche il collocamento di carte di credito revolving
in luogo dei prestiti tradizionali è indicativo di un’attenzione rivolta
solo alla redditività dell’impresa e non anche all’interesse della clientela.
Nel settore aereo e turistico alcune imprese hanno penalizzato
la clientela per recuperare in parte i margini di guadagno erosi
dalla crisi.
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Aziende della grande distribuzione sono state multate per la
mancanza presso i punti vendita dei prodotti civetta reclamizzati,
per i prezzi falsamente dichiarati sottocosto e per gli sconti non veritieri.
È aumentata la frequenza degli interventi nei riguardi della
pubblicità ingannevole di prodotti alimentari e cosmetici dalle presunte
proprietà salutistiche o miracolose.
Effetti particolarmente dannosi hanno avuto i messaggi che
promettono facili guadagni derivanti dall’affiliazione a reti di franchising
per attività senza garanzia di risultato.
Diffuse si sono dimostrate le scorrettezze in caso di acquisti effettuati
fuori dei locali del venditore. È un fenomeno che stiamo attentamente
monitorando, dato il grande sviluppo attraverso la rete internet.
Trasparenza, precisione e assoluta correttezza di comunicazione
sono state pretese dall’Autorità per la fornitura di elettricità e gas e
nella conclusione dei relativi contratti.
Nel corso del 2009 si è registrato un ulteriore aumento delle
pubblicità occulte. Spiace dover constatare che in questa pratica sono
caduti anche operatori di rilievo quali le due maggiori emittenti
televisive generaliste.
Il faro dell’Antitrust si è acceso anche sulle condotte non
rispettose della garanzia di funzionalità dei prodotti di consumo.
I venditori spesso non li riparano gratuitamente o lo fanno con tempi
inaccettabili; non propongono, come dovrebbero, la sostituzione del
bene difettoso con uno integro; dirottano slealmente il consumatore
verso il produttore. Dopo aver sanzionato alcune imprese, finalmente
troviamo collaborazione nelle catene distributive dei prodotti di elettronica
e di elettrodomestici che si stanno impegnando a cambiare atteggiamento.
Un altro filone riguarda la prospettazione di facili vincite di
concorsi e lotterie. Ci sono ancora programmi televisivi in cui vengono
forniti numeri vincenti per giocare al lotto, selezionati in base a metodi
prospettati come statisticamente sicuri.
Le nostre istruttorie sono spesso stimolate dalle associazioni
dei consumatori, cui va attribuito il merito di avere per prime sostenuto
in ambiente agnostico e a volte ostile le idee di democrazia economica
che solo oggi ricevono adeguato riconoscimento legislativo.
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Da tempo chiediamo di ampliare il nostro raggio di intervento in
favore delle piccole e medie imprese, esposte alle stesse scorrettezze
che colpiscono i consumatori. Per di più questi operatori sono
costretti a tollerare prassi illecite di grandi aziende e di pubbliche
amministrazioni, come la mora nei pagamenti. I tempi della giustizia
civile non consentono una tutela immediata contro i ritardi. Il problema
non è di stabilire scadenze certe, già previste dall’ordinamento, ma
di farle rispettare con efficacia. L’Autorità è in grado di dare tutela
tempestiva a questo settore caratterizzante la nostra economia. La sede
opportuna per legittimarla potrebbe essere lo statuto delle imprese,
già in discussione in Parlamento e al quale il Governo ha promesso un
forte sostegno, anche in considerazione della rilevanza del fenomeno
qui denunciato.
***
Nella nostra quotidiana attività siamo supportati dalle Unità speciali
per la tutela dei mercati, un contingente particolarmente qualificato
della Guardia di Finanza, cui il Collegio e il Segretario generale
rivolgono il meritato riconoscimento.
Ringraziamo anche le Autorità consorelle, l’Avvocatura dello
Stato e la struttura tecnico-amministrativa dell’Antitrust.
Un ringraziamento a tutti Voi per l’attenzione.
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Roma, 14 giugno 2010
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